創新社會管理背景下“訴前聯調”的構建與完善
來源：中山市第二法院 發布日期：2014-01-27
論文提要：社會管理創新是政法機關三項重點工作之一。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，社會矛盾糾紛多發易發，復雜性、對抗性、群體性趨勢明顯，如何有效地化解社會矛盾糾紛已成為法院創新社會管理的重要內容之一。面對社會矛盾沖突日益多樣化，建立一個功能強大、程序銜接、能適應社會多元化發展的糾紛化解機制就變得十分重要。"訴前聯調"是近年來人民法院化解矛盾糾紛，推進大調解格局構建的一種嶄新探索。該機制在司法實務運行過程中取得了相當的成效，獲得了社會各界的廣泛認同。但"訴前聯調"畢竟是一種新生事物，尚處于探索嘗試階段，且由于現行法律對于"訴前聯調"缺乏相應、具體的操作規定，司法實踐中也產生了一些新的問題，導致該機制無法滿足群眾日益增長的司法需求。本文以基層法院實踐樣本為分析，對目前"訴前聯調"機制實踐運行現狀及存在一些問題進行了分析并提出了相應的對策，以期對法院主導的"訴前聯調"機制的建立及完善有所裨益，更好地發揮其作用。
"訴前聯調"體現了中華民族"和為貴"、"息訟"的民族社會心理，弘揚了和諧的歷史文化傳統， 對有效化解社會轉型期的種種矛盾起到了積極地作用。"訴前聯調"作為一種多元化糾紛矛盾化解工作的新機制，在遵循自愿、公平、公正、合法原則的前提下，能夠有力扶助社會弱勢群體，將社會矛盾快速化解于萌芽狀態，體現出以人為本、執法為民的基本要求，它是新形勢下人民法院執法辦案的一種創新型機制，也是人民法院深入推進"社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法"三項重點工作的有力舉措。據新聞媒體報道，廣東省通過建立縣（區）法院"訴前聯調"機制，僅2011年第一季度，通過"訴前聯調"機制調解案件就達18331件，占全省法院調解案件總數的34.7％。
為有效化解社會矛盾，維護社會穩定，促進地方經濟發展，緩解訴訟壓力，某省高級法院以《關于進一步加強全省法院調解和解工作的指導意見》等文件精神為依托，確立了"黨組領導，政府支持，多方參與，司法推動"的多元化糾紛解決機制的工作方針，積極探索構建和完善多元化糾紛解決機制的途徑，大力推動"訴前聯調"工作開展，本文以某省某基層法院實務為視角展開論述。
一、樣本分析："訴前聯調"的構建過程及主要措施
"訴前聯調"，是指在當事人將糾紛向法院起訴之前，由人民法院的立案工作人員對當事人加以引導，由當事人選擇設立在法院的聯和調解中心，由相關的聯合調解單位工作人員組織雙方當事人進行調解，對于達成的調解協議，由當事人申請法院予以司法確認，賦予強制執行力的一種解決矛盾糾紛的新機制。該模式有利于加強訴訟與人民調解、行政調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的有效銜接，切實將各類矛盾糾紛化解在基層、消滅在萌芽狀態，維護社會和諧穩定。2010年3月30日，某省某基層法院正式啟動"訴前聯調"工作機制，從而實現了"大調解"與"大綜治"的整合。截止2011年5月，該院就通過該機制共辦理訴前聯調案件1653件，實現了人民調解與訴訟調解的有效銜接，在化解社會矛盾，促進社會和諧方面發揮了積極的作用。
該院將調解工作前移，與各鎮區綜治信訪維穩中心建立了"訴前聯調"機制，以立案庭及基層二個中心法庭為依托，設立"訴前聯調"窗口，配備專職人員，以轄區各鎮綜治信訪維穩中心為調解主體，搭建了"訴前聯調"最直接的工作平臺。目前，該院"訴前聯調"機制工作模式主要有三種：⑴委托調解模式：法院立案后，經征詢雙方當事人同意，委托鎮區綜治維穩中心開展庭外調解，若調解成功，由法院出具調解確認書（不成功，則轉回法院審理）；⑵司法確認模式：由鎮區綜治維穩中心調解成功的糾紛，函轉法院立案并出具調解書；⑶法院與交警"訴前聯調"模式：該院派駐工作人員輪流在轄區交警大隊進行"訴前聯調"工作，雙方當事人經過交警處理有調解意愿并申請法院司法確認的，該院當場制作調解書并送達當事人。此外，該院民事審判部門也與勞動部門、婦聯組織就勞動爭議案件、婚姻家庭糾紛案件進行"訴前聯調"，從"解民憂、惠民生"的角度切實解決群眾糾紛、化解群眾矛盾、減輕群眾訴累。
該院注重健全"訴前聯調"工作機制，以制度確保"訴前聯調"工作有序推進。如創建工作臺賬制度，對案件情況進行詳細登記，確保情況明、數據清；建立"法官值班制度"、"法官預約制度"，確保每天（含周六、周日）都派一名法官專門負責"訴前聯調"工作，要求值班干警24小時開機，轄區綜治維穩中心可以根據當事人的情況隨時預約值班法官；建立回訪制度，定期或不定期的回訪轄區綜治維穩中心，征詢意見，改進方法；注重對"訴前聯調"成功的案件進行及時回訪，以征詢意見，總結經驗，改進方法，防止案件反復。建立案件質評制度，每月對"訴前聯調"案件評查一次，總結分析存在問題，提出整改建議、提升調解效率。
該院"訴前聯調"工作的開展得到了轄區黨委政府及各有關部門的大力支持和配合，轄區各鎮均已掛牌成立"訴前聯調"工作站"。該院與小欖鎮商會及轄區交警大隊的9個聯調工作站相繼成立，形成了對交通事故的扇形調解網絡。各轄區鎮的黨政領導對"訴前聯調"工作都非常重視，專門為法院配備了辦電腦、打印機等辦公設備，充實了人員力量， 設立了固定聯絡員，并定期與法院開展溝通交流工作。據了解，廣東省珠三角其他地區試點法院也有類似做法。
二、成效分析："訴前聯調"的優勢與效果
該院立足于定紛止爭、案結事了的目標，在完善"訴前聯調"的司法實踐中，始終將強化調解機制的服務效能作為工作的出發點和落腳點，圍繞中心、服務大局，力求"訴前聯調"機制不僅成為化解社會矛盾糾紛的"消防隊"，而且成為緩解黨政領導壓力的"減壓閥"，密切黨群干群關系的"連心橋"，促進經濟快速發展的"驅動器"。開展"訴前聯調"以來，轄區內許多社會矛盾糾紛在第一時間得到了化解。通過及時調處，把大量矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態，大大減少了矛盾激化事件和民轉刑案件的發生，為構建"和諧城市、平安城市"，促進經濟發展做出了應有的貢獻。"訴前聯調"具有的優勢主要有：
（一）"訴前聯調"因其程序的非正式性而具有靈活和簡易的特點，這是針對訴訟程序的復雜性和高成本及延遲等強調其程序價值。（二）具有糾紛解決基準上的非法律化特征。由于訴前調解尚未進入訴訟程序，調解行為無需機械適用實體法規定，在法律規定的基本原則框架內，可以有較大的靈活運用空間。（三）"訴前聯調"的糾紛解決主體與當事人之間的關系屬于非權力化的平等構造。由于訴前調解在立案前進行，調解主持人無審判權，使糾紛解決脫離審判的約束，具有決定意義的是當事人的處分權和調解合意，不會出現以判壓調、強制調解的現象。（四）糾紛解決過程具有互利性和平和性、私密性。由于訴前調解未進入訴訟程序，當事人在一種與法庭完全不同的非對抗性氛圍中協商，其決定完全出于自身考慮而不受其他影響，進退有度，也為日后對協議的自覺履行奠定了基礎，減少了強制執行成本。（五）無需交納費用，這也為鼓勵當事人接受聯調、促進調解協議的達成增添了機率
從該院的司法實踐來看， "訴前聯調"的成效具體體現在：一是保障民生司法，減輕群眾訴累。俗話講"法不容情"，很多普通民事案件、輕微刑事案件的當事人想通過庭外調解的方式解決矛盾糾紛，但卻缺少調解和溝通平臺，通過"訴前聯調"的開展，既減輕了群眾訴累，方便群眾訴訟，又能使群眾的利益得到最大的保護，更好地體現"民生司法"的內涵。如該院與小欖鎮綜治信訪維穩中心進行"訴前聯調"，僅用2小時就化解了彭金波與某市保安服務總公司30萬元賠償糾紛，該案例還被當地重要媒體廣泛報道，取得了良好的社會效果；該院經"訴前聯調"方式調解結案的糾紛，無一例申請強制執行，無一例投訴、上訪，當事人雙方均對法院提前介入、能動司法的做法表示滿意，真正做到了案結事了，取得了良好的社會效果和法律效果。
二是調解力度加強，節約司法成本。運用"訴前聯調"方式進行調解，避免了矛盾激化，經"訴前聯調"方式達成的協議，法院及時確認，當事人及時履行，大大減少了當事人時間、精力和費用上的消耗。如2010年7月21日，該市東升鎮發生一起公交汽車墜橋事件，導致多名乘客受傷。該院快速反應，次日就配合交警部門展開"訴前聯調"工作，為10名達成賠償協議的傷者進行了司法確認，使得乘客及時收取了賠償款，公交公司也免除了聘請律師應訴的費用，受傷乘客及公交公司均對"訴前聯調"高效快捷程序表示高度贊許。據統計，該院通過"訴前聯調"機制，使95%的道路交通事故案件在20分鐘內得以解決，最快的處理時間僅須10分鐘。
三是化解民生矛盾，維護社會安定。"訴前聯調"的開展，彰顯了"以人為本"的思想。這一新機制的出臺，將更有利于人民內部矛盾的處理，促進社會和諧，使當事人切實感受到司法的人文關懷，有利于維護社會和諧穩定。該院和小欖綜治信訪維穩中心采用"訴前聯調"機制，成功為參與小欖建華花園項目建設的梁永坤等22名工人追回勞動報酬共計17,1165元，僅用2天時間就妥善化解了22起矛盾易激化的勞動爭議案件，維護了工人的合法權益和社會的和諧穩定。
四是為全市保穩促調提供了有力司法保障。該院通過開展"訴前聯調"，著力服務當地市委、市政府"保增長、促轉型"彎道超越和"歷史文化名城"建設，整合社會綜治資源，合力消除各種矛盾隱患，化解大量社會糾紛；多用調解、和解的手段穩妥調處涉企糾紛案件，使一批困難企業和有發展前景的企業渡過難關，為全市經濟平穩較快發展營造了良好法治環境。如該院成功調解了小欖佳信花木場搬遷案，市委書記、市人大常委會主任專門作出批示并以文件形式轉發全市各單位學習，此案例還在全市維穩工作會議上被作為典型案例受到表揚。
三、障礙分析："訴前聯調"遭遇的瓶頸與制約
在"多元化的社會、在多元的價值觀合理并存的今天，在設計糾紛解決途徑問題上，中庸之道較之極端的徹底，可能更符合社會的實際和實踐的理性。" "訴前聯調"這一新生事物，在運行過程中，不可避免的會遇到各種阻礙，主要有：
（一）個別法官在觀念上，對"訴前聯調"矛盾糾紛解決機制這一趨勢認識還有不到位之處。如年老法官受傳統觀念的影響，仍把自己定位在審理案件上，對人民院參與社會管理創新功能的拓展、角色的轉換思考不夠，甚至不予認同。對參與"訴前聯調"工作，尚存在"種了別人的地、荒了自己的田"的模糊思想，從思想上把自己從多元化糾紛解決機制中孤立出來。而年輕法官受司法中立、司法被動觀念束縛，不能科學理解能動司法、隱性司法、柔性司法等新的觀念，對"訴前聯調"工作存在法理上認識的誤區，思維上觀念上的差異，導致對該機制在適用上走樣，運用偏差而導致其功能未能充分發揮好。如運用該機制解決糾紛效率較高的為30歲至40歲的中壯年法官，而青年法官和老年法官適用該機制化解糾紛的效果較低。
（二）制度上，人民法院在參與"訴前聯調"工作方面還缺乏強有力的組織和制度保障。如缺乏研究推進訴訟調解與"大調解"的配套機制地銜接。從人民法院崗位考核的制度設計來看，目前考核主要集中在案件質量、效率考核兩個方面。除案件調解率等少數傳統指標外，沒有策應人民法院主導"訴前聯調"解決機制、以體現能動司法、提前介入這一重要職能轉變，沒有規定相應的考核辦法和激勵機制，導致基層法官產生做無用功、無效功的想法，一定程度上影響了法官的積極性，制約了法院參與"訴前聯調"等多元化糾紛解決機制的主動性。
（三）實踐上，人民法院對純審判事務之外的事務關注不夠。多元化糾紛解決機制應是一個法院主導，主體上多元、聯系上緊密、功能上互補、程序上銜接的運作體系。在這個體系中，人民法院通過功能的銜接與整合，對"訴前聯調"工作予以必要的指導與監督，實現引導中的指導和支持中的監督。這種工作上支持與監督，就其他糾紛解決主體而言，既是提高訴外調解人員工作能力的有效途徑，也是保障訴外調解效力的力量源泉。但由于觀念和制度上的影響，反映到實踐層面上，目前法院還存在一些與"訴前聯調"機制不相適應的做法。一是與其他調解組織機制聯絡不暢、范圍不廣，缺乏正常的聯系溝通渠道，工作聯系的緊密程度往往取決于彼此間熟悉程度。彼此雙方熟悉的多聯系，彼此不熟的少聯系或不聯系。即使有聯系，也往往局限于個案的接觸上，關系上凸現出明顯的非正式性和不規范性。這與多元化糾紛解決矛盾機制所要求的聯系緊密、程序銜接是不相適應的。二是片面理解法院審判職能，對訴訟之外的糾紛表現出不關心、不支持、不插手的態度，把審案斷案作為法院的唯一職責，對非訴糾紛的處理參與不夠或被動參與。這與基層組織在調處矛盾中急需法院指導、幫助、配合的現狀形成強烈的反差。
（四） 其他實務問題。一是銜接機制參與主體有待擴大。目前"訴前聯調"工作以基層司法所、基層人民調解組織為主要參與力量，與基層綜治信訪維穩中心的互動不夠，勞動爭議仲裁機構、消費者委員會、婦聯、商會、保險協會等非訴調處機構也較少參與。二是非訴糾紛解決機制的資源利用率低。訴前司法確認機制剛剛起步，人民群眾對"訴前聯調"機制的優點了解不夠，缺少認同感，而基層調解人員大多兼職，難以保證有足夠的精力和時間參與非訴調處工作。三是法院與人民調解組織對證據的要求和寬嚴程度不一導致銜接程序不順暢。基層人民調解組織人員法律知識、業務水平、對"訴前聯調"程序地理解等方面參差不齊，對證據的要求和審查較為寬松，調處糾紛質量不高，甚至有"違法"調解的情形發生。
四、前景瞻望："訴前聯調"機制的完善思路與具體路徑
"法治是一種實踐的事業，而不是一種冥想的事業。它所要回應和關注的是社會的需要。" 任何一項制度都可能存在一定的弊病，所以必須通過嚴格的程序設計來防范制度風險，尤其是對"訴前聯調"這樣一項新生的、仍然處于探索階段的制度。要推進完善"訴前聯調"機制，要緊緊依托"大調解"、"大綜治"平臺，立足"社會矛盾預防在先，矛盾苗頭排查在先，糾紛發生調解在先，群體事件防激在先"的總體思路，積極探索快捷、有效解決糾紛的多元化新路徑，以實現"矛盾化解及時，人民群眾滿意；涉訴上訪減少，黨委政府滿意"的總體目標。
（一）進一步爭取黨委政府支持，將"訴前聯調"工作納入各級地方政府全局性工作。"訴前聯調"機制的建立和完善，是一項系統工程，離不開黨委領導，離不開政府及相關部門的支持與配合。各參與聯合調解組織要主動向黨委匯報有關情況，爭取支持，明確及落實各調解銜接單位和部門的責任，形成"地方黨委積極主導、職能部門通力合作、社會力量廣泛參與"的工作格局。同時，建議成立專門領導機構，加強對"訴前聯調"工作的指導。要以基層法庭為重點，成立"訴前聯調"工作指導小組，將指導"訴前聯調"工作與其它工作一樣納入法院系統全年目標管理考核責任制，制定工作實施方案和計劃，定期就"訴前聯調"工作進行業務研討和培訓。建議黨委政府及時保障"訴前聯調"工作有關經費，充分激發各調解組織參與"訴前聯調"工作的積極性。
（二）在人民法院實行"訴前聯調"指導員制度。建議在法庭庭長、副庭長崗位之外設立"訴前聯調"指導員崗位，明確其職級為副庭長級，實行定人、定崗、定點，具體負責對法院轄區各調解主體的指導。"訴前聯調"指導員與地方綜治維穩中心和人民調解委員會等調解主體建立正常的工作聯系，以增長法律知識、強化調解技巧、提升調解藝術為主要內容對人民調解員進行業務培訓；就人民調解工作具有指導性作用的案件，不定期邀請人民調解員旁聽案件審理，以提高人民調解員的法律素養和業務技能。
（三）與聯合調解組織建立聯席會議制度。通過定期，不定期召開與司法所、綜治維穩中心、人民調解委員會、各參與調解的行業組織、中介組織等聯合調解組織聯席會議，并輔之以召開基層人民調解員座談會、總結會、現場教學分析會等多種形式，通報轄區聯合調解工作的開展情況和較為突出的典型案例，共同分析探討，總結經驗教訓，研究方案對策，超前制定調解措施和工作方案，增強工作的預見性，以總結經驗，改善流程、提升效率。
（四）以人民法院為單位建立基層社會矛盾糾紛排查和預警、糾錯機制。人民法院通過定期對"訴前聯調"工作情況的分析判斷，制定基層社會矛盾糾紛排查和預警機制。并通過走訪基層聯系點，會同人民調解員定期到各鎮區、村組排查社會矛盾糾紛，研究民間矛盾糾紛產生的規律和特點，做到及時準確、全面有效地收集矛盾糾紛信息，加強綜合分析研判，提高預警能力，將矛盾糾紛隱患消除在萌芽狀態。建立矛盾反饋糾錯機制。以司法建議書形式，督促矛盾糾紛多發、頻發的單位組織去調整完善管理措施，努力從源頭上去消除引起矛盾糾紛多發的因素。
（五）法院設立"訴前聯調"知識資源庫。有條件的法院要建立資源庫，將歷年來調解案件的裁判文書、"訴前聯調"成功案例收入其中，對綜治維穩中心和人民調解委員會等各聯合調解機主體開放，使其他調解組織可以隨時查閱、學習提高調解經驗和方法，實現資源共享。
（六）樹立"全面、全程、全員"的調解工作理念。創新法院配合"訴前聯調"工作的機制。設立大調解糾紛立案、審判、執行的綠色通道，對當事人就通過"訴前聯調"協議糾紛提起的民事訴訟，優先、及時予以處理，以鼓勵當事人選擇這一機制。積極探索實踐立案先行調解，立案引導調解制度。發揮訴訟服務、糾紛化解和案件分流的職能作用，在尊重當事人對糾紛解決途徑選擇權的前提下，引導當事人以理性態度先行選擇"訴前聯調"機制解決糾紛，避免其因不當訴訟造成精神和物質上的損失。對于敏感性強、涉及群體性利益的共同訴訟、集團訴訟，商請地方黨委政府及相關職能部門進行協調，最大限度地將糾紛化解在訴前。注重樹立"審判就是服務"的理念，推行"速裁機制"、及時化解糾紛。注重案后回訪，鞏固"訴前聯調"工作成果，防止案件反彈，矛盾反復。
（七）進一步延伸"訴前聯調"的對接觸角。一是擴大對接范圍，逐步將醫療事故、勞動爭議、涉訴信訪、道路交通事故損害賠償、征地拆遷補償等糾紛納入及相關部門納入對接范圍，構建訴訟調解、人民調解、行政調解、信訪調解相互銜接、相互協作的大調解機制。二是對接重心下移。"訴前聯調"工作重點在基層，全國80%的案件也在基層法院。要發揮人民法庭前沿陣地作用，強化陣地建設，與基層綜治維穩中心、交警大隊、司法所、村民委員會建立"訴前聯調"工作站，引導當事人訴前調解，法官側重指導，全力維護農村社會穩定、服務社會主義新農村建設。三是擴大司法確認范圍。對其他調解組織確認的不違反法律法規的禁止性規定，不損害國家、集體、他人的合法權益的協議，經司法審查后，應及時認定其效力，固定其內容，維護其權威。
（八）進一步完善考核機制。法院要完善對"訴前聯調"工作目標管理考核機制，加強相應的統計、考核、及管理工作，將對"訴前聯調"工作指導量、調解撤訴率、進入執行程序率等方面指標納入考核范圍，落實獎懲。增設司法統計項目，將對"訴前聯調"司法確認案件納入司法統計報表中，全面反映法院的審判工作成績。嚴格規范"訴前聯調"工作文書。以規范性文件形式配發多種工作文書和表格，重點規范立案審批表、權利義務告知書、委托調解函、處理結果反饋表、審查確認意見書，確保"訴前聯調"過程的實體合法化、程序規范化和效益最大化。在基層，法庭和其他調解組織可以建立"訴前聯調"臺帳，對調解事項做好記錄，實行一案一檔，跟蹤管理，并對工作流程進行檢查、通報，納入鄉（鎮）綜治目標責任考核制。
（九） 加強法院內部機構的協作配合。規范辦理"訴前聯調"案件，法院內部立、審、監各部門及時溝通信息，密切協作，形成發現矛盾、控制矛盾、化解矛盾的有效機制。注重將"訴前聯調"工作機制與法院最近改革創新的主動執行、執行指揮中心、立案調解、速裁機制、社區法官、司法救助基金等機制相銜接，最大程度的整合資源，發揮作用，避免為創新而創新或改革機制相互沖突。上下級法院加強配合，理順工作關系。基層法院發揮好執法辦案的前沿陣地和聯系人民群眾的重要窗口作用，切實把矛盾糾紛調和化解在基層；上級法院加強對下級法院工作的指導，必要時，并直接參與化解重大復雜矛盾糾紛。
（十）加強司法宣傳力度。法院要以宣傳欄、傳統媒體、網站、BBS、微博等多種群眾熟悉地宣傳方式去宣傳"訴前聯調"的性質、機制、流程和成效，讓群眾知曉，提高社會認同度，充分發揮"訴前聯調"工作機制在化解社會矛盾的優勢作用。
（十一）進一步加強理論研究。"訴前聯調"是新生事物，還存在理論支撐弱、適用范圍窄、標準不統一等問題，需要法院及其他調解組織認真探索做好新形勢下"訴前聯調"工作的特點和規律，把經常性的工作總結上升為經驗，把已經取得的經驗升華為理論，從而在理念上、機制上、工作上、方法上、制度上不斷創新，努力形成一批見解深刻、思路明晰的理論成果，形成一批措施具體，可操作性強的經驗，使"訴前聯調"定紛止爭的功能更完備，解決社會矛盾糾紛的手段更多樣，維護穩定、安定秩序的效果更明顯。
結語
"訴前聯調"機制充分兼顧了能動司法的強化與社會矛盾的化解、社會管理的創新，實現了法律效果與社會效果的有機統一，它是"黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上"的集中體現。它既有助于人民法院提高綜合協調能力，增強大局意識、責任意識，克服單純的業務觀念，更好地發揮人民法院在構建和諧社會中的作用，較好地實現了執法辦案政治效果、法律效果與社會效果的統一。同時，它也創設了人民法院執法辦案、化解矛盾糾紛的新思維，著力克服了機械執法、就案辦案的問題，提高了人民法官社會矛盾糾紛化解的能力和水平，促進了"人民法院為人民"主題實踐活動的深入發展。總之，從法院"訴前聯調"機制的成功實踐，可以看出，該機制既符合黨的社會主義和諧社會理論的思想脈搏，又有基層司法實踐的積累支撐，我們有理由相信該機制勢必會得到越來越大的發展空間。
（作者單位：廣東省中山市第二人民法院）
